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研究 | 平臺賦能與數據驅動的政府網站集約化發展思考
時間:2020-05-21 09:39 瀏覽次數:


數字政府建設正在成為各級政府重構和優化權力運行流程、塑造權威形象與公信力、提升公眾參與感與獲得感的重要路徑,通過優化政府運行的信息模式、組織模式與運營模式成為推動政府數字化轉型的重要動力,而以“數據業務化”與“業務數據化”為重要特征與目標的政府網站集約化則成為支撐數字政府建設與運營的關鍵基礎。

放眼全球政府網站發展歷史,政府網站集約化建設領域有兩個重要的標志性事件,一是2007年的英國政府網站“瘦身”運動,二是2015年開始的中國政府網站普查運動。2007年,當時的政府信息化水平位居全球前列的英國政府針對政府網站展開了一場大刀闊斧的“瘦身”運動,其最終結果是關閉90%以上的政府網站,將現有的951個網站縮減為26個(截至目前已經減少為24個)。這對當時正處在百花齊放的創新階段的全球政府網站建設而言頗具轟動效應,背后其實已經涉及線上權力流程的重塑與在線用戶體驗的再造。

 

2015年,國務院辦公廳發布了《關于開展第一次全國政府網站普查的通知》(國辦發〔2015〕15號),主要目的為摸清全國政府網站基本情況,有效解決一些政府網站存在的群眾反映強烈的“不及時、不準確、不回應、不實用”等問題。對普查中發現存在問題的網站,督促其整改,問題嚴重的堅決予以關停,切實消除政府網站“僵尸”、“睡眠”等現象。目前全國政府網站普查已形成了常態化工作流程,并在中國政府網建立了全國政府網站數據庫,定期通報抽檢情況,最終將全國政府網站由最開始的85890個“瘦身”為目前的14525個。經歷了近五年的全國性普查工作推動,不僅為政府網站的集約化建設奠定了堅實基礎,同時在政務公開、回應關切等方面具有極大的改觀。

 

2018年11月,國務院辦公廳印發了《政府網站集約化試點工作方案》(以下簡稱《方案》)提出打通信息壁壘、推進集約共享,提升政府網站管理和服務水平,努力建設整體聯動、高效惠民的網上政府?!斗桨浮访鞔_,根據各地區政府網站集約化工作進展情況和試點申報情況,確定北京、吉林、安徽、山東、湖北、湖南、廣東、廣西、重慶、貴州10個省(區、市)和西藏自治區拉薩市作為試點地區?!斗桨浮诽岢?,到2019年12月底前,試點地區完成政府網站集約化工作,實現本地區各級各類政府網站資源優化融合、平臺整合安全、數據互認共享、管理統籌規范、服務便捷高效。在政府集約化具體工作上,《方案》提出建設集約化平臺、形成標準規范、構建信息資源庫、提供一體化服務、強化安全保障等五方面要求。并明確集約化平臺應向平臺上的政府網站提供以下功能支撐:站點管理、欄目管理、資源管理、權限管理;內容發布、互動交流、用戶注冊、統一身份認證;站內搜索、投訴舉報、評價監督;個性定制、內容推送、運維監控、統計分析、安全防護等等。同時,未納入試點范圍的其他?。▍^、市)和國務院部門,可參照《方案》推進政府網站集約化工作。

 

在移動政務飛速發展、政務服務在線創新紛繁以及線上線下結合的政務服務模式層出不窮的時刻,如何看待在國家層面提出“政府網站集約化試點”的意義和價值?智政院認為,首先,政府網站集約化建設是通過數字技術、資源協同與機制設計推動建設“整體政府”的重要舉措,是以用戶為中心重構政務公開、交流互動、在線辦事和用戶體驗的綜合性與系統性工程;其次,政府網站集約化建設是支撐和推動政府權力運行與履職實現數字化轉型的重要手段,是大數據時代政府機構提升服務創新主動性與風險應對靈活性的重要平臺,有助于對過去二十多年的政府信息化發展沉淀的數據和資源進行激活;其次是構建以政務服務、社會治理與市場監管為主要功能的數據要素市場需要政府網站集約化進行支持,政府網站資源的數據化、可視化與價值化,將成為未來數字政府建設的重要驅動力。


政府網站集約化建設案例分析


圍繞《政府網站集約化試點工作方案》(以下簡稱《方案》)要求,智政院從10個試點?。ㄊ?區)中選取了湖南和山東,以及集約化水平較高的非試點省份浙江進行簡要介紹和分析。


湖南省針對政府網站集約化試點工作擬定了“5226”的建設思路,所謂“5226”,即在2019年底前,實現建設規范、信息資源庫矩陣、智能搜索、智能問答、互動交流平臺“五統一”,省級政府網站集約化管理平臺功能、省級政府網站用戶體驗“兩優化”,全省政府網站監管能力、省級政府網站安全保障與全省政府網站安全監測預警能力 “兩提升”,政府網站數據、平臺、服務、管理、安全、資金“六集約”,最終實現平臺整合安全、資源優化融合、數據互認共享、管理統籌規范、服務便捷高效的湖南省政府網站發展新格局。


湖南省政府網站集約化試點主要圍繞標準規范、互聯互通、共享共用、安全保障與特色發展五個方向開展。在標準規范方面,為保障集約化管理平臺安全、平穩運行,實現統一規范管理,湖南省主要編制了全省政府網站集約化平臺建設、統一信息資源庫建設、政府網站建設、集約化平臺運維管理、集約化平臺安全防護等標準規范;在互聯互通方面,湖南省為遷移至集約化平臺的省政府門戶網站、所有省直部門網站提供內容發布、音視頻管理、依申請公開、互動交流等應用服務,網站監測、網站分析等運營監測服務,以及平臺、服務器運維監控服務,并實現后臺用戶統一身份和單點登錄;在共享共用方面,湖南省打造了“1+14”統一信息資源庫矩陣,建設1個省級庫、14個市州庫,按照“先入庫、后使用”原則,匯聚各地各部門政府網站信息發布、便民辦事、互動交流等欄目信息資源入庫,進行統一管理,推動跨網站、跨系統、跨層級資源相互調用和信息互認共享。目前,省級統一信息資源庫完成部署,逐步進行數據清洗和入庫,累計入庫資源近125萬條。此外,除了在安全防護方面加強安全責任邊界劃分、管理、預警和處置,湖南省在政府網站集約化創新方面著重推動下屬市州的特色化發展,如在湘潭市與常德市試點用戶行為分析、智能推薦、網站大數據平臺、統一身份認證、信息資源共享等。

山東省在推動政府網站集約化試點方面形成了一個平臺、一套標準、一個數據庫、一站式服務、一體化安全保障的“五個一”服務體系,目標是打造利企便民、精準服務、整體協同、透明高效的一體化網上政府。除了研究制定涵蓋政府網站數據、內容建設、數據互通等在內的標準體系框架,包括總體設計、技術應用、數據內容及安全管理4大類16個標準規范;構建了分類科學、集中規范、共享共用的全省政府網站信息資源庫,對政府網站信息資源以及對接應用系統數據資源實行統一管理,實現了統一采集、統一分類、統一元數據、統一調用、統一監管;山東省在運維機制、互動模式與應用創新方面打造了政府網站集約化的“山東模式”,首先在項目運作方式上,實現網站運維服務的競爭PK機制,由部門評價網站運維工作績效,可自行更換服務商,倒逼服務商提高網站運維服務質量。其次在互動交流方面,開發部署了包含領導信箱、民意征集、調查投票、在線咨詢、投訴建議、留言評論等多個互動交流業務模塊,形成“網站受理、后臺辦理、網站反饋”的運轉體系和“統一受理、部門分辦、結果公開、群眾評議”的運行機制。再次在應用創新方面,在智能建站、智能檢索等方面極大地提升服務功能的易用性與便捷性,進而提升集約化平臺的運營效率與服務水平。


浙江省政府網站集約化平臺遵循統一架構、統一規范、集約建設、資源共享、分級管理、協同運維原則,提供統一的數據接口,允許各網站主辦單位在安全可控的基礎上,將已有應用系統的數據接入集約化平臺同步發布,實現數據資源集中共享,構建政府網站信息資源協同共享利用基底。在政府網站集約化建設過程中,主動適應數字化時代趨勢,呼應浙江省推進政府數字化轉型與“最多跑一次”的頂層設計,按照“政府理念創新、信息技術創新、政務流程創新、治理方式創新”的構架,運用數字技術,對施政理念、方式、流程、手段、工具進行全方位、系統性、重塑性變革。浙江省人民政府門戶網站通過以“浙里看”、“浙里辦”、“浙里督”、“浙里問”等內容模塊設置,為公眾構建了覆蓋看、辦、查、問的全方位服務體驗,通過“一體化服務”和優化政府網站智能檢索、智能問答等功能,為公眾提供高效便捷的政務信息服務。此外,以省級政府數據開放平臺和大數據技術為支撐,以構建業務協同、數據共享模型為基本方法,以多業務協同應用為突破口,實施數字化創新應用建設。利用大數據平臺,實現多網融通,為公眾提供更加便捷可信的政務信息服務,持續提升政府網上履職能力和服務水平。


分析和對比湖南、山東、浙江的政府網站集約化建設內容即可了解,首先是以標準規范制定來推動政府網站集約化已成為基本共識,因此湖南和山東在標準規范的設計上均列為首要任務且成效顯著;第二是在運維與創新推動方面因地制宜、擇機而動,對比湖南、山東的建設路徑可以看出,山東更強調在運維績效上的競爭機制,并將信息資源的集約化數據庫與平臺建設作為統一互動交流與政務服務創新的基礎性支撐;第三是從浙江省政府網站集約化平臺建設模式可以看出,依托于政府網站集約化平臺構建以用戶為中心的政務信息服務閉環,圍繞政府權力運行打通內外互動的數字化節點,提升公眾參與感,有利于更大程度激活民間創新活力與政府運行透明度。第四是強調集約化平臺的安全保障,將集約化平臺的權責邊界、安全防范措施、預警機制等進行了完善的部署設計。



“數字政府”時代的政府網站集約化創新展望


在平臺、數據與算法驅動的政府網站建設新階段,我們需要重新認識“政府網站集約化”的目標與價值,首先對于數字政府建設與在線政務服務創新而言,政府網站集約化是為了實現“管理閉環化”,即實現從內容和服務的生產、運營、創新、評價等各個環節的可視化監測及數據反饋,消除不可預知的盲點;其次對于數字政務的治理手段與服務內容的落地而言,政府網站集約化是為了實現“治理結構化”,即針對不同人群、不同對象、不同區域的定向、精準的數字服務供給;再次是“服務長尾化”,即在集約化平臺運營過程中通過數據沉淀不斷發掘潛在用戶需求,不斷衍生出更多元、更豐富的政務產品。


隨著5G、云計算、人工智能、物聯網等“新基建”的興起,政府網站集約化必將迎來一個新的歷史發展節點,那么未來將呈現何種發展趨勢?


第一,互聯網用戶獲取信息行為的轉變,多元化政務信息發布矩陣的形成以及政府網站與其他發布渠道的系統連通,將實現政務信息的同源發布、多渠道展現,政務信息同源發布、同源管理已成必然。因此,建立政府網站集約化平臺,并通過數據共享、服務分發、信息連接等途徑實現與社會化平臺、政務新媒體矩陣的同步運行,已成為政府網站集約化能力的重要表現。


第二,大量智能檢索服務、智能客戶機器人以及其他智能化應用的使用,以及對內與對外、本地與異地、多部門與多網站間的內容持續整合,加快了信息、內容、知識的沉淀和應用創新,將推動政府網站與用戶從“交互”走向“交流”,不斷學習與識別用戶的需求,并形成一套對內容、服務的個性化輸出邏輯與路徑。政府網站集約化平臺在公眾服務和辦事領域的價值與形象將逐漸由“平臺”轉變為“助理”,這背后主要是數據與算法的支撐。


第三,政府網站大數據帶來的數據價值將逐步凸顯,其主要體現在政府網站集約化平臺自上而下覆蓋的廣度、深度與強度,在內容采集、創建、管理、傳遞、發布、共享等信息全生命周期過程中的各項功能應用不斷完善,在數據收集能力、收集范圍、處理能力等方面將不斷增強。因此當數據要素市場不斷成熟,數據權責邊界不斷清晰,對數據的闡釋能力、應用能力也將不斷增強,因此未來將不是僅僅以內存大小來定義數據,還有可能以貨幣甚至其他單位來定義數據的價值。


不僅如此,“數字政府”時代的政府網站集約化發展還必須關注三組關系,首先是“平臺與平臺的關系”,即集約化平臺與第三方平臺之間的關系,特別是以微博、微信、直播、小程序為主的新媒體平臺,如何鞏固集約化平臺的堡壘作用,拓展第三方平臺的輸出能力,這也需要一套完善的統籌運營機制;其次是“數據與數據的關系”,即集約化平臺上不同類型、不同領域、不同層級的數據之間的關系,要善于發掘、分析和探索出數據之間的關聯,推動從數據發現需求并創新服務的運營機制;第三是“場景與場景的關系”,即不同部門、機構、層級之間涉及關聯內容、關聯服務之間的場景銜接與互薦,需要從技術、業務和體驗上建立流暢的用戶在線旅程。


在政府數字化轉型與新興數字技術的變革驅動下,不僅是中國,智政院也觀察到全球其他國家的政府網站也進入了一個創新與實驗的密集階段,比如美國加利福尼亞州名為“Alpha(阿爾法)”的政府網站改版項目采用快速迭代、敏捷開發的方式進行網站改版設計,并且注重獲取公眾的需求,堅持“以用戶為中心”的政府技術的核心標準?!癆lpha(阿爾法)”項目的一位負責人最為準確地描述了政府網站的未來——“Alpha(阿爾法)”的政府網站建設不僅僅是在建設“網站”,而是在構建數字時代的政府運行基本方式。這或許也應該成為政府網站集約化的終極目標。


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