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研究 | 愛沙尼亞數字化轉型為何能夠成功
時間:2020-03-02 09:47 瀏覽次數:


導言:


愛沙尼亞是通過數字政府建設幫助國家取得巨大蛻變一個典型樣板。愛沙尼亞的數字化進程使其從脫離蘇聯時「全國只有一根電線桿」的一窮二白的資源匱乏小國,僅僅20年間便躍入發達國家行列。如今,愛沙尼亞人無論是報稅、投票都不用踏出家門一步,幾乎99%的公共服務都能在家上網完成。綜合本文觀點來看,智政院認為:「愛沙尼亞數字化崛起凝聚了多種因素的綜合作用。從客觀層面而言,愛沙尼亞獨立時國家財政無法支撐大型中心化國家數字系統建設,從而不得不采用去中心化、公有部門和私有部門廣泛合作的數字系統架構,無形中幫愛沙尼亞獲得了一種更符合時代發展潮流的數字化發展理念;同時其國土面積和人口數量有限,又十分有利于這一國家級數字化戰略在全國統一鋪開傳達與實施。從主觀層面而言,愛沙尼亞數字化進程的年輕決策者們沒有歷史包袱,果敢無畏地推動跨越式、顛覆式政策的構想與落地;愛沙尼亞的公有部門和私有部門間基于足夠的信任建立了無數能動性強、緊密牢靠的關系網絡,從而使共享共建的數字化項目能夠順利推進?!?/section>


來源:e-estonia.com

作者:Peeter Vihma

編譯:智政院


「進入本世紀20年代之際正是一個總結前車之鑒和優秀經驗,繼往開來的好機會?!筟1]兩位數字革新研究者在其最近的共同研究中將愛沙尼亞數字政府的成就歸功于「無畏」。

倫敦大學學院的Rainer Kattel教授和康斯坦茨大學的Ines Mergel教授引用了愛沙尼亞獨立后首任總理Mart Laar在激進地推動國家數字化方面的自白:「彼時我不過32歲,國家百廢待興,什么事能成,什么事成不了只有天知道,正所謂初生牛犢不怕虎,那又為何不去放手一搏呢?」

1991年蘇聯解體后,當局決定對蘇聯時期數字遺產進行松綁,避免了對舊有信息化和數字化部門與設施的續命沿用,從而創造了「技術躍遷」的良機。Mart Laar回憶起當他出任首屆總理之后不久,辦公桌上就送來了塔林科技大學的計算機工程教授Raimund Ubar提交的備忘錄,立場堅定地建議一定要規避很多西方國家走過的「受遺產包袱所累」的數字化道路。備忘錄里最重要的一句話寫道,「破舊而立新?!?/span>

這是一次從各種意義上的全新征程。作為歐洲最年輕化的內閣之一,Laar和他的那些資歷尚淺的內閣成員們可謂白手起家,他們肩負以有限預算和緊迫周期完成國家體系重新正常運轉的重任。Kattel and Mergel教授認為,Laar內閣的冒險主義精神源于他們的年輕無畏,這種精神引領他們構想并推行一種「使IT建設對公眾具備普惠意義,以發揮通用社會經濟功能為核心」的公共數字基礎架構。



隱藏的手和政治決策

古訓有云,成王敗寇。在既定成就的背景下,事后諸葛亮式地去解釋愛沙尼亞數字化轉型的成功可以找出一萬條理由,然而經濟和政策領域的學者們長期以來的研究一直試圖提醒我們,成功的革新并不完全來自預期。Kattel和Mergel教授沒有按照時下流行的新自由主義,套用「看不見的手」理論來解釋愛沙尼亞的數字化轉型,而是套用「隱藏的手」理論來解釋?!鸽[藏的手」理論由享有盛名的經濟學家AlbertHirschman在1960年代提出,他認為「創新永遠同我們不期而遇」,也就是說人們只有被「隱藏的手」遮蔽了視線,對行動可能導致的困難和苦果無知無畏時,才能不患得患失地激發創新精神。

最近隨著行為經濟學研究的聲名鵲起,這種觀點得到了更多論證和支持。早期理論模型大多偏愛于應用漸進法則。當政治家和人民公仆們希望進行政策改革時,他們首先分析問題所在,繼而構想多種解決方案,一一進行評估并從中選擇最合適的作為最終對策。然而行為主義認為,人(在更多情況下)的選擇并非那么理性,我們的判斷實質上往往只是來自于試錯法、個人經驗、偏見和一時的情緒。因而政治決策者們也越來越多地認為「現在社會,決策時最主要的障礙并非信息不足,而是信息過剩(導致的猶豫躊躇)」[2],因此決策更多時候應該是一種包容性的對創新的「快速試錯」,而不是浪費太多時間去將論證做到萬事具備。就拿2009-2010年的歐債危機來說,這種快速的決策和變革成為了各應對危機的一種本能反應[3],沒有任何國家事前規劃過顛覆性變革,但是當危機發生之時,各國的變革如一場場令人目不暇接的即興演奏一般隨之而來。

在「敏捷化政策演進」[4]以及「政策制定試點」[5]的理論當中同樣遵循這種邏輯,這兩個理論也非常強調在公共政策設計時要注重解決緊迫性問題、小規模試點和快速反饋。因此我們可以說,當缺少外部因素(比如歐債危機催生的種種)來驅動緊迫性需求的產生時,我們自身應當有意識地創造某種緊迫性需求。我們應當認識到,這不是說傳統決策方式一夜之間消失無蹤,而是隨著錨點的改變,它自身也需要作出相應的改變以示反饋。

當然,并不是說只要有著「說干就干」的豪邁就必然能夠成事。例如在Hirschman自己的論述[6]中也提到,以對很多發展項目的統計結果而言,僅有22%的項目從「隱藏的手」對困難預期的遮掩中受益,而剩余78%的項目由于失敗的規劃蒙受損失?!敢磺新爮恼嬷鞯陌才?,但駱駝的韁繩定要栓緊?!惯@句格言教導我們,成功是各種因素的綜合。


互信為基礎的關系網絡

Kattel 和Mergel認為,愛沙尼亞成功的關鍵因素在于全國公有和私有部門成員間形成了無數個高度自覺和關系緊密的小型關系網絡。這種情況的發生既有偶然性也有必然性。獨立之時,愛沙尼亞已經窮到近乎國家破產的程度,國家事實上無力承擔大型中心化國家數字體系的建設方式。因此政府某種程度上是被逼無奈地嘗試一種去中心化的數字體系架構,以滿足各政府機構的多樣化需求。這促成了很多與私有部門的合作共建,例如與銀行系統共建數字安全體系。

Kattel 和Mergel特地指出,政企合作的方式在新自由主義的政治文化當中往往缺少信任土壤。擔心貪污腐敗和事后追責等問題導致這種合作如履薄冰,因此如何正確促成這樣的合作關系向來都是一個巨大挑戰。在上文中,我提到了小規模試點和達成緊迫需求共識,這都是可能的催化因素。對國家信息化部首席顧問Andres Kütt的一次采訪中可能隱藏著解決難題最后一塊拼圖,他將這種緊密合作比作一種「集體大腦」并說道:「為了使集體大腦協調地運轉,大腦的各部分之間需要能夠傳遞信任」。

在1990年代的愛沙尼亞,這種信任一方面源于國家規模小,人們彼此間都相互熟悉的客觀條件,另一方面也來自于重獲獨立的喜悅和熱情。但是這種信任同樣也根植于「公仆為人民服務」的堅定信仰和光榮使命當中,在我看來,新自由主義倡導完全市場化競爭縱有千般好,但卻永遠難以孕育這份信任。


注釋:

[1] Rainer Kattel & Ines Mergel (2019) “Estonia’s Digital Transformation: Mission Mystique and the Hiding Hand” — in “Great Policy Successes” (edited by Mallory E. Compton and Paul T. Hart), Oxford University Press.
[2]For example, Claire A. Dunlop & Claudio M. Radaelli (2017) “Learning in the bath-tub: the micro and macro dimensions of the causal relationship between learning and policy change”, Policy and Society, 36:2, 304-31
[3]According to Jonathan C. Kamkhaji & Claudio M. Radaelli (2017) “Crisis, learning and policy change in the European Union”, Journal of European Public Policy, 24:5, 714-734
[4]Ines Mergel (2018) ?Agile government: Systematic literature review and future research”, Government Information Quarterly, 35:2, 291-298
[5]Charles F. Sabel & William H. Simon (2011) “Minimalism and Experimentalism in the Administrative State.” SSRN Electronic Journal.
[6]Bent Flyvbjerg & Cass R. Sunstein (2016) “The Principle of the Malevolent Hiding Hand; or, the Planning Fallacy Writ Large,” Social Research, 83: 4, 979-1004



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